做出困境，探寻“绿色发展”之路

时间：2020-01-05

从“两座山”的“PK”到建设“生态文明”，论“绿色发展”的真谛

2006年，*同志用“绿水青山”与“金山银山”形象论述了我国在不同发展阶段中环境保护与经济发展的关系。“两座山”的论述将环境保护与经济发展的关系分为三个阶段:

**个阶段是发展初期，用绿水青山去换金山银山，不考虑或者很少考虑环境的承载能力，一味索取资源;

*二个阶段是既要金山银山，但是也要保住绿水青山，这时候经济发展和资源匮乏、环境恶化之间的矛盾开始凸显出来，人们意识到环境是我们生存发展的根本，要留得青山在，才能有柴烧；

*三个阶段是认识到绿水青山可以源源不断地带来金山银山，绿水青山本身就是金山银山，我们种的常青树就是摇钱树，生态优势变成经济优势，形成了浑然一体、和谐统一的关系。“两座山”概括了我国经济发展与资源节约、环境保护之间协调发展的阶段性特征，体现了经济增长方式转变的历程、发展理念不断进步的过程、人和自然关系不断调整趋向和谐的进程。

十七大**将“建设生态文明”列入全面建设小康社会奋斗目标的新要求。*把生态文明建设纳入社会主义现代化建设“五位一体”总体布局。十八届三中全会提出加快生态文明制度建设，十八届四中全会进一步要求加快建设生态文明法律制度。2015年，党*、**先后发布《关于加快推进生态文明建设的意见》、《生态文明体制改革总体方案》，成为我国布局生态文明的“姊妹篇”，明确了当前和今后一个时期生态文明建设总的设计图和路线图。十八届五中全会公报中审议通过了《**关于制定国民经济和社会发展*十三个五年规划的建议》，提出“必须牢固树立并切实贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念”。

从对*同志讲话和*文件的领会中，我们认知到绿色发展的基本特征：

一、绿色发展既是理念又是举措。*总书记从思想观、实践观、系统观、**观等方面，深刻阐述了我国经济发展与资源环境保护间的关系，把生态文明建设和绿色发展放在发展全局的位置，体现了党的执政理念和解决资源环境问题的决心。绿色发展与可持续发展、生态文明一脉相承，既是将生态文明融入到其他建设的一种全新发展理念，也是落实可持续发展战略和生态文明建设的重大举措。

二、绿色发展将对发展带来一场深刻变革。《加快推进生态文明建设的意见》**提出“五化协同”，要求协同推进绿色化与新型工业化、城镇化、信息化、农业现代化发展，“十三五”规划建议从理念高度指出绿色是永续发展的必要条件和人民对美好生活追求的重要体现。绿色发展抓住了我国传统线性发展方式中经济增长与资源环境约束矛盾的关键问题，将始终贯穿于“五位一体”总体布局、“五化协同”发展、“五个发展”理念，贯穿于生产生活全过程，是三个“五”相互联系、相互作用、相互依存的主线所在。

三、创新是绿色发展的**动力。推动绿色发展必须坚持创新、协调、开放和共享的发展理念，创新、协调、开放和共享发展必须把推进绿色发展作为基本要求。通过创新培育绿色发展新动力、新业态，释放绿色发展新需求，创造绿色发展新供给和新空间，让更广大的群众享受到发展的福利。

四、绿色发展统筹国内国际需求。绿色发展是我国自身发展的需要，绿色发展要统筹国内国外两个市场两种资源，加快“两型”社会建设，从根本上解决自身发展粗放、资源约束趋紧、生态环境恶化等**问题。绿色发展也是融入**绿色浪潮的契机，当前**已经进入绿色发展阶段，我国应紧跟时代潮流，大力推进绿色发展，为应对**气候变化、保护生物多样性、防治荒漠化三大环境问题以及落实联合国2030年可持续发展议程做出重大贡献。

形势严峻，资源环境瓶颈下“绿色发展”举步维艰

1994年，我国制定了《中国21世纪议程》，提出了面向21世纪的国家可持续发展战略，与**共同应对气候变化、生物多样性减少、荒漠化等重大**性环境问题。然而，**30年来，在我国社会经济发展取得一系列举世瞩目的成就背后，还是没能摆脱发达国家走过的先污染后治理的老路，资源环境瓶颈问题日益**，已成为制约我国实现“两个**”发展目标的主要瓶颈问题，推动绿色发展的总体形势概括起来包括：

一、资源能源约束趋紧，清洁绿色集约资源观不强。我国人均资源特别是战略性资源的拥有量先天不足，人均水资源量、耕地面积分别是世界平均水平1/4、1/3，人均煤炭、石油、天然气仅为世界平均水平的69%、6.2%、6.7%。同时资源能源利用效率不高，单位GDP能耗是国际平均水平的2倍，是发达国家的4倍，战略性资源能源的供需矛盾日益**。以有色金属资源为例。当前有色金属行业遇到的下行压力，已经由下游传递到上游的矿山开采和冶炼加工企业，企业效益大幅下降，隐形失业增加，分析原因：

1、有色金属行业整体抗风险能力弱。**以来，每一次大的经济波动，有色金属行业都首当其冲受到影响，关键在于我国有色金属处于**产业链的低端，仍以原材料及初级加工产品为主，且部分品种产能严重过剩，严重制约了全行业的良性循环发展。据预测，我国有色金属消费峰值预计2020年达到，但有色金属行业发展缺乏全局性和中长期规划，往往是经济形势好时，一哄而上；经济下行时，各行其是。

2、科技创新提升产业竞争力任重道远。一方面大型核心装备对外依赖程度高，矿山开采大型核心装备的60%依赖进口，冶炼过程大型核心装备的30%依赖进口，智能化控制软件和传感器基本依赖进口。基础研究薄弱，缺乏对全产业链的运行效率效益提升和跨行业、跨产业的协同开发利用技术的系统性研究。另一方面今年以来受经济下行影响，有色金属行业的上游企业已开展的技术创新与示范项目纷纷下马或暂停，将影响整个行业绿色转型的进程。

3、有色金属产业转移带来新的问题。随着东部资源枯竭和环保要求等加大，国家在西部地区新发现一大批金属等资源基地，有色金属产业向西部地区转移趋势明显，将对西部地区（该地区特点是高寒高海拔、生态脆弱敏感等）资源环境承载力带来巨大压力。

4、“两种资源”开发能力有待提高。目前，国际大型资源成员仍在扩大资源储备能力（如力拓、必和必拓、淡水河谷等公司），为新一轮经济快速发展做好准备。由于对国外资源禀赋及环保安全要求不熟悉，我国有色金属行业“走出去”失败案例很多，仍以进口矿产资源和出口原材料为主，受市场波动影响大，而且将大量污染留在国内。为此，缴纳了昂贵学费、付出巨大代价。

5、有色金属循环利用效率不高。国外有色金属再利用效率较高已达60%，而我国仅为20%左右，且以生产初级产品为主，循环利用技术和产品的水平和档次低，过程能耗偏高、环境污染大，资源可持续利用能力有待提高。

二、生态环境恶化趋势未得到缓解，缺乏系统性解决方案。根据环境保护公报显示，我国大气污染呈现加重趋势，大中城市频繁出现灰霾天气，PM2.5已成为城市空气的重要污染源。水环境质量不容乐观，70％的江河湖泊严重退化。土壤污染较为严重，耕地受重金属污染，土壤污染使农产品和食物质量不断下降。同时，生态系统退化问题**，水土流失、沙漠化土地、退化草原面积比较大，自然湿地萎缩，河湖生态功能退化，生物多样性呈现下降趋势。目前全国水土流失面积占到全部国土面积37%左右，沙化土地面积约占国土面积五分之一。这里仅以土壤污染治理面临形势为例。

土壤污染治理不仅仅是环境问题，还涉及社会、经济、政治等多个方面，必须充分认识其艰巨性、长期性、系统性、经济性。

1、从艰巨性来讲，土壤污染类型和来源多样，是各种污染的受体集中体现，又直接涉及人居健康、地下水污染、食品安全等问题，目前有效的治理措施**，在国内外环境治理中都是难题，十分艰巨。上世纪80年代美国制定的**级基金，规划了1万多块需要治理的棕地，但至今治理不过10%，而且以*土地治理为主。北京市某新建住宅小区，位于北京农药厂搬迁后土地，土地残存农药污染，原计划采取原地土壤治理，因土壤量巨大和措施限制，最后不得不采取换土治理方式，虽彻底解决了小区农药土壤残留的安全隐患问题，但更换土壤深度达十几米，**一项费用增加十几亿元。

2、从系统性来讲，土壤污染来源包括大气和水体污染传输、工业和矿山污染排放、农业生产残留、不合理土地利用方式等，因此治理包括控制工业和矿山污
染排放、改变农业施肥和农药使用方式（包括清洁肥料和农药）、土壤质量改善及地下水防治等各方面，涉及到工农业产业结构和生产方式、土地制度、环境
管理制度（如环境质量管理和环境风险管理）等根本性问题，需要采取系统性解决方案。

3、从长期性来看，除城镇污染场地因土地开发需求，短期内采取各种较端治理方式外，重金属和**污染等污染土壤治理周期较长。例如，我国*的重金属植物修复技术，对于污染土壤治理周期长达8-10年，需要持之以恒的坚持治理。而石油、农药等**污染土壤，主要靠微生物治理增加降解速度，治理过程仍很复杂。

4、从经济性上来看，土壤污染治理费用较高。美国实施土壤治理“**级基金”计划，遇到的关键问题在于土壤治理难度大、投资巨大，而责任者追究制效果有限，需要**大量投入和扶持。据估测，因我国加大土壤环境治理，可能产生近7000亿元的环保市场，很多企业提前布局土壤环保市场。但不容忽视的问题是，大气、水环境治理投入主体是污染排放者，**投入以引导和补贴为主，而我国土壤污染责任者很难厘清，要完成庞大的土壤治理计划，只能以**投入为主，治理必然强调经济性和可达性，也注定土壤环保市场释放是个缓慢过程。

三、产业结构不合理和生产方式粗放，转型升级压力大。我国仍然未能摆脱以要素投入和规模扩张为主要特征的粗放型发展模式，钢铁、有色、化工等产业面临着产能过剩的威胁。相关产业基本特征是“大而不强”，即产业规模虽然很大，但产品结构和技术水平偏低，总体上处于**产业链的低端。此外，经济结构的重型化特征难以在短期内发生巨大变动，高耗能产业仍将保持较快增长。经济粗放型的发展方式不仅影响了经济整体质量的提高和发展潜力的提升，而且加大了自然环境的压力。例如，我国钢铁行业，2014年产量达到8.2亿吨，占**钢铁产量的50%，产值7.5万亿元（占制造业7.8%），而钢铁行业能源消耗和污染排放居高不下，2014年钢铁协会会员企业总能耗29973万吨标煤；颗粒物排放44.9万吨和二氧化硫排放64.6万吨；固体废物产生量3.99亿吨（不含矿山）。因产能过剩、价格下降、环保要求等原因，2015年淘汰落后产能达8000万吨，而在建和新建成产能达7000万吨，据估计钢铁行业过剩产能将达到3亿吨，钢铁行业结构性调整与绿色转型发展已非常急迫。

此外，较近电镀行业替代工艺“丙尔金”被质疑造假事件，反映出高技术产业隐含环境问题的严重性。电镀行业是电子信息、制造业、航空航天等高技术产业重要组成，但由于氰化物电镀工艺严重污染问题，随着各地环保要求的提高，电镀行业转移步伐一直在延续，先从欧美转移到韩国、日本，再转移到闽台、中国香港，后转移到我国沿海地区，并正在向内陆地区转移，由于一直未找到替代氯化物电镀工艺的有效技术，排放的剧毒氯化物污染已对我国沿海电子产业集聚区和四川等内陆产业承接区的水环境产生严重威胁。

从以上情况可以发现:

1、多年来一直延续的落后产能“上大压小”调整方式效果不明显，一些落后产能越压越大，产业结构调整难度愈加困难。而高技术产业中的部分产能，特别是承接国际产业转移中发展起的产能，环境与安全风险问题评估不够，一些已被发达国家定为“落后”的产能转移到我国，使我国产业调整又面临新的问题；

2、粗放式生产方式尚未得到根本性改变原因之一在于，节能、环保、安全等绿色发展基本要求未得到坚决贯彻，落后生产方式的市场准入门槛不高，技术先进性和绿色化要求在产业结构调整中未得到足够重视；

3、颠覆性技术研发和储备不足，一定程度制约落后产业技术升级。氯化物电镀工艺替代技术关系上千亿产业的可持续发展，多年未得到根本性突破。

四、**化带来的环境挑战进一步加大，对绿色发展提出新要求。我国已成为世界*二大经济体，环境问题越来越受到国际社会关注，对我国树立形象、开展对外谈判、履行国际规则带来了挑战。我国履行**环境公约的任务更加繁重，现已经加入保护臭氧层、淘汰持久性**污染物、保护生物多样性、防止荒漠化、应对气候变化等50多项国际环境公约，未来将承担更多国际义务。国外电子废物、危险废弃物向中国等发展中国家的非法越境转移问题也较为严重，外来物种入侵对我国生物生境造成严重威胁，亟需加强环境风险防范体系建设。

特别是应对气候变化已成为世界大国展示形象的新着力点，绿色发展已成国际大趋势。当前气候变化谈判表面上是发达国家和发展中国家排放权之争，事实是发展主导权之争。发达国家高污染高能耗传统产业转移到发展中国家，现代服务业高度发达，同时发达国家大力发展和使用新能源，而传统化石能源主要来自发展中国家，发达国家技术创新能力强和占据**产业链的高端，决定了发达国家应对气候变化处于主动地位。而以我国为代表的发展中国家处于快速发展中，重化工基础比例大，对于传统化石能源依赖性强，碳排放强度尚未达到高峰值。正在巴黎召开的*21届“联合国气候变化框架公约”，力争达成新的**共识。我国正处于“三期并存”，又面临经济较大下行压力，对实现《强化应对气候变化行动－－中国国家自主贡献》（到2030年，中国单位国内生产总值二氧化碳排放比2005年下降60-65％），推进减排存在的风险不容忽视。但同时，应对气候变化也给我国带来机遇，通过大力促进绿色发展、低碳发展、循环发展，带动我国发展方式的快速转变。

五、科技创新的支撑**作用有待提升。推进生态文明建设和促进绿色发展需要依赖多领域先进技术创新、系统性技术解决方案。尽管我国生态文明和绿色发展重点领域的科技水平有了长足进展，研发投入不断增加，研究人员数量和质量大幅提高，但总体上我国的科技水平与发达国家仍有相当大差距。

1、在重大资源环境问题认识上，由于科研资源分散，科技与经济结合不紧密，我国对于资源环境重大问题缺乏长周期、系统性、跨领域、大尺度的研究，对区域性环境问题和阶段性资源问题缺少深入认识，很难在短期内提出系统性技术解决方案。

2、在核心技术方面，我国自主创新能力仍较薄弱，科技创新储备不足，技术装备水平相对落后，科技成果转化能力仍待提高。科技部组织的技术预测表明我国资源环境和生态保护等领域技术水平基本落后于发达国家十年左右，绝大部分技术为引进消化再创新。

3、在科研体制上，首先，资源环境与生态保护属于公益性行业，企业和社会科研投入积极性不高。其次，绿色科技发展智库建设不足，决策咨询和政策滞后。

4、在技术进步评价上，技术进步主要考虑对经济社会发展贡献，而忽视对资源消耗、环境破坏、安全隐患等负面问题评估，急需建立绿色技术评价标准体系，贯彻于各领域科技创新的全过程，降低科学技术“双刃剑”负面影响。

六、绿色环保意识有待提升。我国公众的环保意识相对淡薄，对于生态环境状况的判断大多是“事不关己”和“得过且过”，对许多根本性的生态环境问题缺乏了解。全社会还缺乏尊重自然、保护自然的伦理观念，遵纪守法和承担责任的行为还没有形成风气。公众的绿色消费理念较为淡薄，理性节约的消费观念还没有建立起来。此外，公众在生态文明建设中缺乏参与的积极性和主动性。此外，我国现行法制、体制和机制还不能完全适应生态文明建设的需要，许多重要资源环境领域仍缺乏相应的法律法规，部分相关法规条文原则性强、操作性弱，目标责任制考核机制、监督机制、奖惩机制和公众参与机制尚未全面建立。

认识资源环境瓶颈问题的同时，我们还要看到在经济结构、能源结构不合理和发展方式粗放，发展速度和发展体量都快速扩张的大背景下，党*、**始终坚持可持续发展战略、资源节约和环境保护的基本国策，在推进生态文明建设和促进绿色发展的重点领域中也取得了来之不易的成绩，为加快推进生态文明建设和促进绿色发展奠定了基础。正是经历了发展初期走过的以牺牲绿水青山换取金山银山的道路，我们很快意识到不能重复发达国家先发展后治理的老路，逐步探索既要金山银山，也要保住绿水青山的发展路径，大力促进绿色发展。

找准突破口、着力点、驱动力和根本**，全面探索“绿色发展”之路

一、把解决资源约束趋紧、生态环境恶化，作为推进绿色发展的突破口。
1、坚持资源节约**，大力推进资源绿色清洁和集约开发，提高资源循环利用效率，不断拓展深地深海资源勘探开发能力，实现资源可持续开发利用，**资源安全。

2、深入实施大气、水、土壤污染防治行动计划，推进多污染物综合治理、区域联防联控和流域共治、城乡污染治理并重，维护环境安全。

3、实施山水林田湖生态保护和修复工程，国土绿化行动、蓝色海湾整治行动，提升重大自然灾害防御能力，筑牢生态安全屏障。

4、积极参与气候变化、荒漠化防治、生物多样性保护三大国际环境公约和联合国2030年可持续发展议程，提升我国参与**可持续发展治理能力，促进绿色发展。

二、把建立绿色低碳循环发展产业体系作为绿色发展着力点。
1、加快能源技术创新，大力发展新能源，提高煤炭清洁高效利用，积极开发天然气、煤层气、页岩气、生物质燃气等清洁能源，建立清洁低碳安全高效现代能源体系。

2、实施新能源汽车推广计划，提升电动汽车产业化水平，推广绿色建筑和建材，实施高能耗行业近零排放区示范工程，促进清洁低碳发展。

3、实施循环发展**计划，支持绿色清洁生产，促进污染源头控制、过程削减和废物循环利用，完善生活垃圾和再生资源回收利用，促进绿色生产与绿色生活系统循环链接，建立资源循环利用产业体系，提高资源循环利用率和产出率。

三、把创新创业作为**绿色发展的驱动力。
1、大力推进绿色发展重点领域科技创新，重点推进资源节约和环境保护技术研发，提升绿色低碳循环发展技术支撑能力，提升科技支撑绿色发展的创新服务能力，发挥科技创新的****作用。

2、加快推进大众创业、万众创新，聚焦节能环保、生物医药、新能源等战略性新兴产业，聚集资本、企业、技术、品牌、管理等要素，坚持绿色技术标准**，推动符合绿色发展理念的新供给新产业新业态，培育绿色发展新动力。

3、开展质量品牌提升行动，将绿色理念作为核心要求，发挥生态文明和绿色发展的品牌效应，提高创新创业质量和效率。

4、按照协同发展的理念，强化区域性资源、环境、生态、产业等问题综合研究，推进治理理论、制度、科技、管理等协同创新，推进区域发展绿色转型，为解决资源环境瓶颈问题提供系统性技术方案，实践经验。

四、加快生态文明制度建设是促进绿色发展根本**。
1、要建立适应生态文明建设和绿色发展理念的运行机制，较根本要落实**部门简政放权，彻底转变管理理念，不断提升创新治理和创新服务水平，充分调动全社会积极性和主动性。

2、完善资源环境承载力、自然资产负债表、生态补偿机制、环境损害与生态效益等评价指标和方法，建立相应的目标体系和考核体系，推进生态文明制度体系建设，将推进绿色发展纳入管理制度框架。

3、培育公民环境意识，倡导合理消费，全社会形成绿色消费自觉，推动绿色生活方式和消费方式。

4、强化资源能源约束性指标管理，实施全民节能行动，提高节能、节水、节地、节材、节矿能力。

五、全面提升公众环保意识。
绿色发展需要全社会各主体的共同参与，这就需要将环保意识融入公众价值观。发达国家将环境宣传教育作为推动绿色发展的重要举措，有效提升了公民的生态自觉和环境责任。如德国的环保教育从幼儿园开始，形成了完整的环保教育体系，提升全社会各人员参与保护生态环境的主动性。日本形成了针对中长期目标的环境专业和非专业性正规教育，设立了对**官员和企业管理人员的专门环境教育以及对公众的社会性教育体系。

六、充分借鉴国外绿色发展经验。
20世纪的30年代到60年代，如伦敦烟雾事件、洛杉矶光化学烟雾事件等**世界的环境公害事件相继发生，数**因环境污染而丧生，引发发达国家开始反思传统的线性发展方式的弊端，逐步认识到沿袭先污染后治理的老路是不可取的，是不可持续的，走绿色发展之路才是各国面临的必然选择，也是较佳的发展路径。但绿色发展并非一蹴而就，需要一个长期的过程，如英国**治理伦敦烟雾持续了50余年，美国**治理洛杉矶光化学烟雾持续了60余年，很多过程和经验非常值得我们借鉴，概括起来包括完善法律法规**、实施经济手段**、强化科技创新支撑、提高公民意识等等。

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